Jueves 20 de Julio del 2017
Santo Domingo, República Dominicana
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Luis R. Decamps R.

¿Se necesita o no una ley orgánica para aprobar la reforma tributaria de Danilo?

1. ¿Qué es una ley orgánica?

Idea y concepto

Una ley orgánica, en general, es una disposición superespecial que crea la Constitución con el propósito de regular algún aspecto particularmente sensible de la vida social, y por ello está sujeta a condiciones de origen, requisitos de validación y formas de transformación o extinción distintas de las de las leyes ordinarias.

La idea y el concepto de ley orgánica quedaron originalmente establecidos en la Constitución francesa del 4 de octubre de 1958, y si bien en este texto no hay una definición específica de la misma, de él se pueden inferir algunas de las ideas intencionales del legislador constitucional.

El texto de referencia contiene múltiples alusiones y disposiciones sobre el tema, y en el artículo 46, de manera concreta, establece determinadas “condiciones” en las cuales las leyes orgánicas deberán ser “votadas y modificadas”: plazos y circunstancias de discusión, sanción por “mayoría absoluta” de los miembros de la Asamblea Nacional, y no promulgación “sino después de declarada por el Consejo Constitucional su conformidad con la Constitución”.

Por su lado, la Constitución española del 29 de diciembre de 1978, en su artículo 81, define inequívocamente la ley orgánica en los siguientes términos: “1.Son Leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (…) 2. La aprobación, modificación o derogación de las Leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto”.

Basándose en tales consideraciones sustantivas, el eminente constitucionalista español Óscar Alzaga Villaamil pensó la ley orgánica como sigue: “…un tipo de disposiciones que se sitúan en la jerarquía normativa de nuestro ordenamiento jurídico en una zona intermedia entre la Constitución y las leyes ordinarias y cuyo procedimiento de aprobación, modificación o derogación está dotado de una ligera nota de rigidez”.

Como se puede observar, mientras en Francia la idea y el concepto de ley orgánica están vinculados a la voluntad de organizar y regular determinadas estructuras estatales e instituciones jurídicas (fijándose como parámetros distintivos respecto al resto de las leyes ciertas “condiciones” de origen, discusión y control constitucional), en España se avanza, sin desdecir de lo anterior, hacia una enumeración delimitada de temas y materias con identificaciones actuales o potenciales.

Caracteres

La ley orgánica tiene, pues, un ámbito de competencia determinado y, por ello mismo, aunque como toda disposición legislativa se fundamenta en los principios de generalidad (es decir, que es aplicable a todos los integrantes de la sociedad) y obligatoriedad (es positiva y sin posibilidad de contestación extra constitucional), rige específicamente para una materia o asunto que se considera del mas alto interés social.

Debido a lo dicho más arriba y a que se considera una preceptiva ubicada jerárquicamente entre la Constitución y la ley ordinaria (general o especial), su aprobación requiere siempre de una mayoría congresual calificada: la absoluta o la porcentual, sea de la matrícula del órgano sancionador o de los presentes en una de sus sesiones.

Así, la ley orgánica, a tono con las condiciones constitucionales que le dan origen, es más rígida que una ley ordinaria pero más flexible que la Constitución, y por consiguiente no sólo podría requerir control constitucional previo a su promulgación y aplicación sino que, además, su forma de modificación o derogación está sujeta a un régimen de votación extraordinario: la mencionada mayoría calificada.

2. ¿Es la reforma tributaria dominicana una ley orgánica?

La tributación es parte del régimen económico y financiero

El régimen tributario dominicano está consagrado, por cierto de manera fragmentaria y confusa, en los artículos 243 y 244 de la Constitución del 26 de enero de 2010, específicamente como parte del título XI (Del Régimen Económico y Financiero y de la Cámara de Cuentas), capítulo II, sección III.

Es obvio que conforme a la letra de la Constitución dominicana, e independientemente de los deseos o las intenciones del legislador revisor, la tributación es parte integrante del régimen económico y financiero del país. Con respecto a esto el margen de dudas es absolutamente inexistente.

Tipo de ley que norma el régimen económico y financiero

¿Qué tipo de disposición legal norma el régimen económico y financiero del país según la Constitución vigente? La respuesta a esta pregunta se encuentra taxativamente en el artículo 112 de nuestro Pacto Sustantivo, que dice textualmente lo siguiente:

“Leyes orgánicas. Las leyes orgánicas son aquellas que por su naturaleza regulan los derechos fundamentales; la estructura y organización de los poderes públicos; la función pública; el régimen electoral; el régimen económico financiero; el presupuesto, planificación e inversión pública; la organización territorial; los procedimientos constitucionales; la seguridad y defensa; las materias expresamente referidas por la Constitución y otras de igual naturaleza. Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras”.

De manera, pues, que si nos atenemos a lo estipulado por el precepto constitucional que se acaba de transcribir (ver negritas), sólo en virtud de una ley orgánica se pueden establecer pautas de derecho relativas al régimen económico financiero del país, y siendo irrefutable (en razón de lo que se ha dicho y mostrado precedentemente) que la tributación es parte de este régimen, toda regla que esté dirigida a regir en su ámbito debe ser objeto de una disposición legal de jerarquía superior a la ordinaria.

3. ¿Puede aprobarse en el Congreso la reforma fiscal con una mayoría simple?

Doctrina general

La respuesta a esta pregunta, a la luz de lo que es posible derivar de la doctrina general sobre la ley orgánica, deber ser negativa: el Congreso sólo puede aprobar la reforma fiscal con una mayoría calificada.

Por supuesto, doctrinariamente queda abierta otra discusión: ¿es racional y positivo que la tributación como materia de gobierno y asunto social sea normada por una ley orgánica?

En el mundo existe a este respecto tres grandes corrientes: una que considera que, dadas las tremendas implicaciones del tema sobre la vida en sociedad, la repuesta es afirmativa; otra que estima que, debido a que se trata de un tema de raíz impopular que no obstante está vinculado estrechamente a la necesidad de supervivencia del Estado, la contestación debe ser negativa; y otra más, que sostiene que la trascendencia social del tema obliga a una consulta popular directa.

Desde luego, es conveniente no olvidar que las mayores discrepancias respecto al asunto en cuestión tienen que ver con la naturaleza y el carácter del Estado en que se plantee: en los unitarios es mayoritaria la opinión de que debe ser objeto de una ley ordinaria o, a lo sumo, especial; en los federados prevalece el criterio de que debe ser un objeto de una ley orgánica.

El caso dominicano

En lo que concierne de manera concreta al caso dominicano (sin dudas distinto de los casos de Francia y España, aunque con base conceptual similar), reiteramos que nuestra Constitución, como se ha visto, es meridianamente clara: la tributación es parte del régimen económico y financiero, y éste sólo puede ser normado por una ley orgánica.

Por último, no parece ocioso ratificar que la clase de mayoría calificada que se requiere para la aprobación congresual de la reforma tributaria en la República Dominicana, se encuentra indicada en la parte in fine del ya trascrito artículo 112 de nuestra Carta Magna: “…Para su aprobación o modificación requerirán del voto favorable de las dos terceras partes de los presentes en ambas cámaras”.

La conclusión luce obvia: toda discusión alrededor de este tema es cuestión de control estatal y política partidaria, no de legalidad o constitucionalidad.

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